司法责任制改革背景中的公诉环节认罪认罚效率价值之考量

　　——以湖里区检察院认罪认罚案件试点情况为依据

　　厦门市湖里区人民检察院  王丽珍

　　摘要：司法责任制改革背景下，认罪认罚从宽制度效率之价值尤为凸显。认罪认罚从宽制度在我国以“实验性立法模式”开始实施，本文采用实证分析法，以沿海基层检察院试点工作为基点，以效率价值为视点，总结试点运行中提升司法效率的成功经验，并针对适用案件类型不广、内外因动力不足等制约效率发挥之因素提出从实体规范方面制定《量刑指导规定》，从程序方面将认罪认罚分流阶段提前,推动刑事诉讼全流程简化,建立有限的上诉程序等有效路径。

　　关键词：司法责任制 认罪认罚 效率

　　2014年6月27日，最高人民法院、最高人民检察院开始在北京等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作，2016年9月3日，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，决定在18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，之后“两高三部”颁布了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽试点工作的办法》（以下简称《试点工作办法》），正式拉开认罪认罚从宽制度改革试点的序幕。

　　一、认罪认罚从宽制度在司法改革背景中的效率价值体现

　　1、效率的含义

　　20世纪六、七十年代,效率被引入法学领域并形成了经济分析法学派。经济分析法学把效率作为研究和解决法律问题的核心,美国学者波斯纳认为,法本身—它的规范、程序和制度—极大地注重于促进经济效益正义的第二种涵义—也许是最普通的涵义—是效率。在刑事诉讼中,效率是指在投入一定司法资源的情况下尽快地处理尽可能多的案件。当下，各国刑事司法实践的主流导向就是提升司法效率，主要做法之一就是繁简分流，按照案件特点，构建相应的简易处理程序，通过节省简单案件耗费的资源，将优势资源集中于复杂案件的处理。

　　2、司法责任制改革对效率的迫切需求

　　司法责任制，简单的来说，就是谁办案谁负责。2015年9月28日，最高人民检察院发布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，提出构建公正高效的检察权运行机制、健全司法办案组织。一方面，员额制检察官直接对案件负责，以前需要由科长、检察长审批的案件现在由检察官独立负责，提高了司法效率。 但另一方面，案多人少的办案压力有增无减，体现在沿海的基层检察机关尤其明显。按照司法改革的试点方案，检察官人数为政法专项编制人数的39%以下，如厦门市湖里区人民检察院作为司法改革的试点院，入员额的检察官为31人。从近湖里区人民检察院近3年的批捕和公诉办案数据来看（见图1），按照司改文件要求，未入额的人员不能独立办案，提高司法效率迫在眉睫，而完善认罪认罚制度对于缓解司法资源的有限性和日渐增长的案件数量之间的紧张关系有其特殊意义。

　　图1：湖里区人民检察院近3年审结批捕公诉案件情况表

　　

　　3、认罪认罚从宽体现效率之价值

　　认罪认罚制度，从实体法来看在定罪和量刑上给予认罚认罪的被追诉人较为宽缓的刑事处罚。从程序法上来说，是指对于认罚认罪的被追诉人，在坚持公正的前提下，减轻被追诉人的诉累，降低其诉讼成本，把诉讼程序简单化，避免案子一拖再拖。 从我国实践情况来看，在公诉阶段，被追诉人为得到从宽处理，对犯罪与量刑均不持异议，节省了办案的人力物力，使更多的司法资源投入到重大复杂疑难案件的办理过程中去。   

　　效率乃当代各国刑事司法领域的主流导向，亦为认罪认罚制度追求的核心价值目标。司法责任制背景下，人均办案压力增加，探讨认罪认罚制度试点过程中效率价值发挥之经验和现实困境具有重要现实意义。

　　二、厦门市湖里区人民检察院认罪认罚从宽制度的试点情况

　　作为首批探索开展速裁程序试点工作的基层检察机关,厦门市湖里区人民检察院、公安分局、区法院、区司法局结合区域特点和实际，共同制定《湖里区关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的实施细则（试行）》，积极推动刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。

　　（一）认罪认罚制度从宽在试点工作中凸显的效率价值

　　1、与速裁试点工作对接，简化诉讼程序。明确审前社会调查由公安机关在侦查阶段即委托司法行政机关进行，以便及时为审判时是否判处非监禁刑提供参考。同时简化庭审流程，如在庭前由法官助理或书记员核实被告人身份情况，多个案件可以集中开庭审理，认罪认罚并适用简易程序、速裁程序的案件可以采取视频方式开庭审理。

　　2、采取确定量刑建议，提高犯罪嫌疑人认罪认罚积极性。坚持“案件事实清楚, 证据确实、充分”，只对量刑协商，对罪名和罪数不协商。采取确定的量刑建议，在205件已经判决的认罪认罚案件中，量刑建议被法院采用率为100%，其中提出确定量刑建议被的有180件，占整个认罪认罚案件87.8%，案件均未上诉，节约了诉讼资源。

　　3、集中告知统一办理，提高工作效率。联系司法局就公诉环节值班律师工作建立机制，明确每周一、周四下午安排值班律师到该院现场办公，节约了公诉人协调、联系值班律师时间，有助于批量化处理认罪认罚案件，提升了办案效率。2016年12月12日至2017年8月5日我院审理认罪认罚案件共计205件，其中使用速裁程序的为187件，全程平均用时7.5天，案件在公诉阶段流转速度明显加快。

　　（二）认罪认罚从宽制度效率发挥之现实困境

　　1、适用案件类型较为单一  

　　自试点工作开展以来，已判决认罪认罚案件205件206人，案件类型分布如图2,犯罪嫌疑人均为取保候审，其中适用速裁程序案件187件188人，适用简易程序18件18人。该类案件法院判决结果均为拘役，集中在危险驾驶等轻罪案件。

　　图2：湖里区人民检察院认罪认罚案件类型图

　　

　　2、内外因动力不足

　　（1）从检察官的角度来看，适用认罪认罚制度并未减轻工作量。

　　认罪认罚的案件审理时间变短，主要是办案人员出于案件考核评查等压力，压缩了办案时间。认罪认罚案件证明标准没有改变，检察官仍要坚持“案件事实清楚, 证据确实、充分”，案件的审前程序过于繁琐，相比其他案件检察官增加了工作。以一件审结的认罪认罚案件为例（见表1）     

　　表1：章XX危险驾驶案诉讼流程时间表（2017年）

时间	诉讼阶段
4月15日	刑事拘留
4月21日	取保候审
5月5日	移送公诉
	公诉人告知认罪认罚从宽制度法律帮助、犯罪嫌疑人权利义务帮助、审查起诉阶段委托辩护人、取保候审、
5月8日	公诉人制作讯问笔录、认罪认罚具结书、认罪认罚从宽制度告知书、公诉案件审查报告、检察文书审批表、起诉书、适用速裁程序建议书
5月10日	法院一审判决
5月15日	公诉人填写刑事判决、裁定审查表

　　检察官增加了如下工作：一是告知认罪认罚从宽权利义务。二是协调值班律师。签署具结书时必须有值班律师在场，检察官协调值班律师、与值班律师及犯罪嫌疑人协商需要耗费大量时间。三是控辩协商。与犯罪嫌疑人及其变化人协商、听取被害人意见促成刑事和解、提出具体的定罪量刑意见并签署具结书。四是提出确定的量刑建议。检察官计算不同案件的量刑、去找法官沟通量刑的幅度以提高量刑的精准度。

　　（2）从犯罪嫌疑人的角度来看，审查起诉阶段认罪认罚激励不够。

　　一是法律规定认罪认罚的从宽属于酌情量刑情节，影响犯罪嫌疑人认罪认罚积极性。

　　“法不知，则威不可测”，目前实践中，对认罪认罚予以从宽量刑的操作规范主要为法院的司法文件，2017年最高人民法院颁布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》法发（2017）7号规定了自首、坦白、当庭自愿认罪等情节的从宽处理幅度如第3点中第5款“如实供述自己罪行的，可以减少基准刑的20%以下”。《意见》属于司法文件的范畴，其法律位阶比较低，其透明度不高，且是可以从宽，而非应当从宽的规定。

　　二是检察官无权决定最后的量刑，量刑建议的权威性影响犯罪嫌疑人人在审查起诉阶段认罪认罚的选择,精准量刑建议是认罪认罚从宽制度背景下量刑建议的要求和趋势。《试点工作办法》第20条规定，对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采用采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。但在运行过程中，基于量刑工作自身的属性、工作经验和有效做法的缺乏和不成熟及检法两家统一适用的量刑方法和标准的不统一等因素导致。司法实务中，精准量刑建议不被法院采用的风险更高。如在某个案件中检察官量刑建议为4000元罚金，而法院未采取认为应该改为3000元罚金，其理由是之前相同情节案件的判决结果，犯罪嫌疑人又是基于检察院给出的量刑承诺签署了具结书，一旦检察院的量刑建议不被法院采纳，检察机关的公信力受损，犯罪嫌疑人可能怀疑公诉阶段签署具结书、认罪处理后果的公平性。

　　第三，犯罪嫌疑人认罪认罚在审查起诉阶段与在审判阶段认罪比不能获得更多的量刑优惠。“被指控人作出自白实际上是多种动因交互作用的结果，其中以较早的认罪获得较早的释放或更轻的处罚是被控人的希望所在。”对被追诉人提早认罪并无相关刑罚优惠。实践中除个别地方公检法有共同规定出台的情况外，公诉人为提高量刑建议的采用率，均是以法院阶段的《量刑指导意见》等为操作规范，不能给被追诉人公诉阶段认罪额外的量刑优惠条件。

　　三、实现认罪认罚从宽制度效率价值之有效路径

　　以现实困境为考量，激励犯罪嫌疑人认罪认罚，减少检察人员工作量，从效率价值功能导向的实体规范与程序优化双向式一体化完善进路成为认罪认罚从宽制度发展的首要选择。   

　　（一）实体规范

　　1、将认罪认罚从宽作为基本制度纳入刑诉法规定

　　为了提高诉讼效率,不少国家的被告人认罪案件处理程序的适用范围较广。英美法系国家的辩诉交易程序不仅可以适用轻罪,还可以适用重罪案件,甚至死刑案件也可以适用辩诉交易程序。在大陆法系国家,意大利的简易审判程序可以适用于除可能被判处终生监禁刑以外的所有重罪案件德国的“认罪交易”适用于白领犯罪、毒品犯罪、环境犯罪等重罪案件法国的立即出庭程序也可以适用判处年以下监禁刑罚的案件。

　　《试点工作办法》未规定认罪认罚从宽案件适用范围，实践中多有争议，此乃试点过程中适用案件类型单一原因之一。为提高嫌疑人认罪激励性和司法人员办案指导性，笔者认为，可以借鉴陈光中教授的观点，将认罪认罚从宽制度作为基本制度，在刑诉法修改中，采取例外规定“对罪行及其严重的犯罪嫌疑人、被告人一般不适用认罪认罚从宽制度。”对其程序从简、实体上给与量刑优惠以突出其效率价值。

　　2、制定《犯罪量刑规定》，提高量刑建议精准性

　　公诉机关量刑建议的准确性、权威性直接影响着犯罪嫌疑人认罪认罚的选择。建议由法检两家共同制定公布《犯罪量刑规定》，将量刑指南由常见犯罪罪名扩展，就每个罪名做出细化的量刑规定。实践中，有地方检察院利用现代科技手段，提高量刑精准性，值得借鉴推广。如罗湖区院开发量刑建议软件，公诉人先选择涉及量刑的罪名适用软件确定量刑。

　　3、在立法中将认罪和认罚由“可以型”情节上升为“应当型”的法定情节。

　　参考国外相关规定，认罪获得的量刑优惠明确。如在俄罗斯判处的对认罪认罚的被追诉人处罚的不能长于该种犯罪法定最高刑中最高刑期的三分二或不能多于数额的三分之二，法国则是判处监禁刑。建议在法律中规定“被追诉人认罪认罚的，应当从轻或者减轻处罚,情节较轻的甚至可以免除处罚”。。

　　4、建立分阶段折扣的从宽量刑幅度

　　被追诉人在侦査、公诉、审判阶段的认罪认罚, 因其悔罪心理、人身危险性、改造可能性不同，从宽比例应当逐减。如厦门市集美区公安局、检察院、法院三家制定了《关于开展刑事案件认罪认罚从宽“321”机制的试行办法》，根据犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的阶段和程度，分别规定了减少基准刑30%、20%、10%以下的阶梯式从宽处罚比例，促使犯罪嫌疑人、被告人尽早认罪认罚，这种做法值得推广。

　　（二）程序构建

　　1、简化刑事诉讼全流程

　　减少工作量乃激励检察官适用认罪认罚制度最直接途径。一是在公诉环节探索“繁案精办”“简案简办”。2015年7月，海淀区刑事案件速裁办公区建成使用，共括3个公检法机关的刑事速裁办公室和2个法庭，一个是看守所内法庭，一个是法院的同步数字法庭，两个法律帮助室。公检法司就近办公，实现案件迅速流转。二是借鉴刑拘直诉模式。对于嫌疑人自愿认罪、可以使用速裁程序的案件，侦查机关做出刑事拘留决定后，直接移送审查起诉、提起公诉、法院判决。

　　2、提前案件繁简分流节点

　　实践中，大量简单的认罪案件在侦查阶段用时过长，是影响整个认罪认罚从宽制度效率提升的重要因素。从前面提到章爱清危险驾驶案的整个司法流程来看，该案共用时25天，在侦查阶段用时20天，在公诉阶段用时3天，在审判阶段用时2天，检察官在承担了额外工作量的情况下压缩了公诉环节的审理时间。因此，认罪与不认罪案件分流的启动节点应提前至公安阶段，如对于案件事实清楚犯罪嫌疑人承认实施犯罪行为且涉嫌的犯罪属于速裁案件范围的，公安机关在案件卷宗上标识速裁字样，加快侦查案件的速度。  

　　3、设置有限的上诉制度

　　《办法》并未规定认罪认罚案件案件案件不得上诉，实践中适用简易程序和刑事速裁程序的案件上诉率低。据统计, 在刑事速裁程序试点期间, 全部速裁案件被告人的上诉率仅为2.01%, 检察机关抗诉率仅为0.01%。 以武汉市江岸区人民检察院为例，2016年度速裁案件被告人上诉案件为113件，占同期判决案件总数的8.1%，我院所有认罪认罚案件都未上诉。可见，认罪认罚从宽制度降低了上诉率，但认罪认罚被告人可能滥用上诉权，若不限制其上诉权，则有损司法权威和诉讼效率。中国政法大学调查问卷显示,75%的法官、61%的检察官、62%的警察赞同对刑事速裁案件实行一审终审制。

　　表2：部分国家和地区对认罪协商程序可否上诉情况一览

国家地区	可否上诉	例外情况
美国	否	上诉例外仅限于程序错误
日本	否	简易程序可上诉
台湾	否	协商违法显失公平或明显不当的情况下，当事人可提起上诉

　　对于被告人而言，在做出认罪认罚承诺之前，已经对案件事实、量刑情节、从宽处罚幅度有了充分的认知，对诉讼后果有了清楚的预期。从认罪协商的效率价值考虑，原则上该类案件不得上诉，否则对于达成合意的内容随意违反，认罪认罚制度的意义何在？但协商程序有可能使得无罪的人迫于压力自证其罪，可增设上诉例外来保障程序上的问题，如被告人的认罪的自愿性，没有被充分告知协商的内容，程序错误、案件不属于认罪认罚内容等情形。

　　四、结语

　　“上穷碧落下黄泉”查明一切客观真相乃司法追求之理想状态，然客观事证并非科学公式的运算，遇案件事实晦暗不明时，犯罪嫌疑人的认罪供述成为帮助司法官卸下误判压力的利器。有学者称在我国起诉法定主义和严格证明责任下，并无认罪认罚量刑协商制度存在之土壤。然“自白为证据之王”此于各国审判实务皆然，在我国犯罪嫌疑人的供述亦是法定证据，对于查明案件真相形成完整证据链具有重要意义。随着员额制改革铺开，检察权运行模式的改革，认罪协商制度的效率价值对于缓解司法压力具有重要价值，在试点过程中考量其内外动力不足，构建实体和程序完善路径，继续前行才是应有之态度。