检察权运行机制的改革和发展

　　—以两岸检察制度比较研究为视角

　　厦门市湖里区人民检察院   刘斌*

　　内容摘要：检察制度起源于十三世纪的英国和法国，我国是从清末法律改革开始设置的检察制度。考察海峡两岸现有的检察制度，从制度渊源的角度看，两岸检察制度可谓是“同源而分流”，既都源自清末法律改革后设置的检察制度，又后来因历史背景、指导思想、所走道路不同等产生了诸多差异[1]。本文以两岸检察制度比较研究为视角，从法律地位及职权问题、对外关系 问题、对内关系 问题等几个方面比较分析了两岸检察制度的异同。

　　关键词：法律地位及职权、检警关系、检法关系、领导体制、去行政化

　　检察制度自十三世纪诞生起，就引发法律界的广泛讨论，有些问题比如说检察官的法律地位等问题到今天即便是受同一法系影响甚大的不同国家之间仍未有达成共识。德国法学家罗科信教授称检察官是一个“尚未完成的机关”，意在说明检察官的定位、职权等方面的不确定性。就目前我国和我国台湾地区（以下简称台湾地区）的检察制度而言，两者既存在诸多相同与不同之处，近年来也都进行了制度的发展和变革。

　　比较两岸检察制度的异同，有助于我们认清现行检察制度的现状和面临的问题，厘清检察制度的本质，进一步明确检察体系在整个国家权力的划分运作中的功能和作用，以利于以后检察权运行机制的改革和发展。而比较两岸检察制度就涉及到了以下三个相关的问题。

　　一、检察机关的法律地位及职权问题：

　　我国的法律监督机关与台湾地区的司法行政机关

　　我国宪法第129条规定：“检察机关是国家的法律监督机关。”宪法将我国的检察机关定位于法律监督机关，赋予其法律监督权。从机构设置上，我国检察机关直接隶属于国家权力机关，与政府、法院并列。我国检察机关的法律定位及职权主要体现在以下几个方面：

　　一是检察机关作为国家的刑事侦查机关之一，有对贪污贿赂案件等法定案件的自行侦查权和逮捕权。

　　二是检察机关作为国家唯一的公诉机关，有审查起诉权、出庭支持公诉权、公诉变更权和抗诉权，对公安机关移送的不符合起诉条件的案件可以作出退回补充侦查、不起诉等决定，对于法院作出的确有错误的裁判有权提出抗诉，从而达到通过法院的审级监督实现纠正错误判决、裁定的目的。

　　三是检察机关作为专门的法律监督机关，在刑事诉讼中履行法律监督职能，贯穿于刑事诉讼的全过程。包括对公安机关及检察机关自侦部门的立案监督、侦查监督，对审判机关的审判监督，对执行机关的执行监督，而在民事诉讼和行政诉讼中，则是以国家法律监督者的身份，按照审判监督程序参与诉讼[2]。

　　台湾地区受大陆法系的影响，检察官也是司法官，承担“法律守护人”的角色，是刑事侦查法定的唯一之主体、享有公诉权，但并无对刑诉等诉讼过程实施监督的功能，只能以诉权制约，几乎完全依赖审级制度，也没有在在刑事诉讼中羁押、搜查、通讯监察的核准权等强制处分权。另外，与大陆不同的是还承担着协助自诉和担当自诉的职能。

　　在参与民事诉讼活动中，台湾检察机关作为当事人方可以依职权主动提起民事诉讼或申请，也可以不主动提起诉讼或申请，是在对他人的申请审查之后，方决定是否向法院提起诉讼或申请；依法享有提起诉讼权、调查权和上诉、抗告权。但根据台湾地区“法院组织法”规定，台湾的检察机关配置在“司法院”所属的各级法院及分院，但其在行政上却隶属于“行政院”的“法务部”，由此被定位于司法行政机关。台湾检察体系在行政上隶属于行政机关的这种设置则为检察官的法律身份究竟系司法官还是行政官的争议埋下了暧昧不明的伏笔。而与台湾地区相比，我国现行立法缺乏民事诉讼公益人的规定。只有是在国家财产、集体财产遭受损失时，检察院方可在代表国家提起公诉的同时提起附带民事诉讼，而就目前社会反应强烈的环境污染、食品安全事故、国有资产流失等需要公益诉讼的案件迫切需要一个代表国家和社会的“公益代表人”角色。新实施的民诉法增加了公益诉讼的规定：法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。但是并没有明确哪些机关和组织可以提起公益诉讼。在实践中出现了由检察院代表国家利益进入到民事诉讼程序中的案例，但是存在较大争议。部分法院受理并支持了诉讼请求如四川省中江县检察院、浙江省浦江县检察院为使国有资产不被流失，代表国家提起民事诉讼，请求确认被告买卖房屋的民事行为无效的诉讼；也有部分法院如福建省霞浦区法院就以没有法律依据、诉讼主体不适格为由裁定不予受理霞浦县检察院代表国家提起民事诉讼，请求确认合同无效一案。

　　二、检察机关的对外关系问题：检警关系和检法关系问题

　　两岸检察机关，不仅在名称上相同都称检察官，而且在诉讼形式上采取了现代诉讼的诉讼主义结构和控诉原则及不告不理原则。在这种构架之下，检察官的角色应当说都具有一种中间性，即成为介于警察和法院之间的一个角色，一方面连接警察，一方面衔接法院，具有相似的职能设置[3]。因此我们在这里所讨论的检察机关的对外关系问题，主要是指检警关系和检法关系问题。  

　　（一）检警关系：我国的“配合制约”关系和台湾地区的“将兵”关系

　　我国宪法明确规定了检、警、审三机关之间在法律上是一种分工负责、互相配合、互相制约的关系。刑事诉讼法又对三机关职能、权限和流程方面作了具体的授权和规定。

　　《刑事诉讼法》明确规定公安机关为主要的侦查权主体，负责一般刑事案件的侦查，检察机关仅负责职务犯罪等法定犯罪案件的侦查。一般的刑事案件在侦查完毕后，移送检察机关审查起诉，由检察机关对公安机关移送的案件从证据和法律层面进行审查。如果认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，提起公诉；如果认为证据不足，需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。在办案实践中，公安机关办理一般刑事案件时，也可以请检察机关提前介入，在证据收集和法律分析上给予指导。根据新修改的刑诉法的规定，检察机关在办理重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵害公民人身权利的重大犯罪案件，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。这些措施，并非是刚性的命令，更多的是体现了分工负责，互相配合的原则，可见在刑事诉讼的流程中我国的检警关系是分工配合制约下的“平等伙伴”关系。

　　当然，这也并没有排斥法律监督视角下的两主体的监督与被监督的关系。《刑事诉讼法》就赋予了检察机关对公安机关的侦查过程实施法律监督的权力，可以进行立案监督、纠正侦查中的违法行为等。但考虑到公安机关从立案到结案的整个侦查环节，全过程都是相对封闭的。一旦侦查中发生了违法行为，也不易及时发现，即使发现后进行了侦查监督，但如果公安机关拒不配合或消极怠工，刑诉法也没有规定更多的监督办法和手段。分工负责之上互相配合较易做到，而互相制约的问题则更为突出些。

　　而在台湾地区的刑事司法体制中，检察机关是侦查程序的法定唯一主体，而警察机关只是其辅助机构，两者属于上命下从的“将兵关系”。虽然检警间属于不同行政隶属关系，警察机关隶属于“行政院”的“内政部”，但是刑事诉讼的侦查上，检察官可以指挥或命令警察人员办案。这也就是有的学者所称谓的“检警一体化”。

　　但是，在实务工作中，囿于专业能力的差异、人力不足的问题等，绝大部分的侦查工作，是由警察搜证齐全、厘清案情后，将犯罪嫌疑人和卷宗证物一并移送检察机关[4]。只是对于部分社会瞩目的案情比较重大的刑事案件，才由检察官从侦查伊始全程指挥侦查或自行侦查。

　　正因为存在实务与立法脱节的问题，97年台湾修订“刑事诉讼法”时，增设了“检察官退案制度”，即检察机关对于警察机关移送的案件，如果认为有调查未完备者，可以将卷证退回原机关，命其补足，或发交其他司法机关调查。这一规定，也与我国大陆实行的退补制度基本类似。

　　前一段时间，媒体集中报道了浙江张氏叔侄强奸案、上海两梅（梅吉祥、梅吉杨）杀人案等一批冤假错案，社会反响十分强烈。而这些冤假错案的发生，究其原因，莫不是因为公安机关破案心切，刑讯逼供，以期求得定案的口供。而犯罪嫌疑人身陷囹圄，即便遭遇了刑讯逼供，也难以获得和保存有关证据，无法为之后非法证据排除程序的启动和适用提供有力证据。而所谓的侦查机关提请检察院提前介入，最初也是在八九十年代严厉打击刑事犯罪活动斗争中出现的一个非法律用语。其本意是贯彻从严从快的方针[5]。实践中，提前介入一般都是由公安机关主动提请，欠缺一个规范、严格、完善的适用条件和程序。因此，检察机关实际也难以通过提前介入来监督制约侦查机关的违法侦查活动。在目前公检法分工负责、互相配合、互相制约的基本地位不变的情况下，规范、完善提前介入制度，以检察权监督制约侦查权，适当打破侦查过程的相对封闭，无疑可以成为当前情势下防止刑讯减少冤假错案见效最快的一剂良药。

　　（二）检法关系：共同的控审分离和不告不理

　　在检法关系上，我国和台湾地区主要的共同特点就是控审分离和不告不理，也就是两个机关在组织上的分立和程序上由检察机关独立行使控诉职能，由法院独立行使审判职能。

　　我国检察机关是直接隶属于国家权力机关，与政府、法院并列。而台湾地区检察机关虽然依旧配置于各级法院，但是在组织上将高等法院及以下各级法院改设在“司法院”，而将检察机关设于改制后的“行政院”的“法务部”，虽然在形式上仍然属于“审检合署”，但在组织上实现了检察院对法院独立行使职权[6]。

　　相比较之下，我国检察机关的法律地位较我国台湾地区的检察机关而言要更高，独立性也更强。不告不理则是指检察机关独立行使控诉职能，由法院独立行使审判职能。法院的审判不能超越检察机关的控诉范围。

　　虽然在组织上两岸都实现了审判机关与检察机关的分离，但是在人员配备上，由于检察官与法官在养成制度上的共同特点，都通过同样的资格考试，训练背景和资历相近，检察院与法院之间仍存在较为常见的人员交流。《最高人民法院、最高人民检察院关于法官、检察官互相调任不需要参加调入方初任考试的通知》为两院间的人员调任扫清了任职条件上的障碍。我国台湾地区的“行政院”和“司法院”则制定了“推事检察官互调办法”， 规定台湾地区实行法官、检察官并重的原则，其任用资格相同，服务年资并计，法官得与检察官互调任职。

　　人员上的交流与并重，也是两岸检法关系的一个重要的共同特点。

　　至于两岸检法关系的不同之处，主要体现在检察院是否有权对法院进行法律监督上。台湾地区“刑事诉讼法”第 3 条明确规定“：本法称当事人者，谓检察官、自诉人及被告。”既然“立法”明文规定检察官为当事人，那么出于审判独立性的考虑检察官当然就不具有监督法官裁判的功能。而我国检察院作为法律监督机关，可以对法院的判决进行审判监督，并可以对审判活动进行监督，甚至在实践中又有了新的创新与发展。在刑事诉讼中，我们举广东省珠海市检察院的法律监督为例，珠海市检察院起草了《珠海市检察院法律监督工作实施细则（试行）》，对公诉部门配置侦查权，将部分公诉权让度给侦查监督部门以避免自侦自诉，加强内部制约，将原来检察机关侧重于用抗诉手段进行监督的做法，转换为运用“教育、建议、纠正、查处等四管其下”的法律监督工作机制。由于职务犯罪查处的主体是法律监督者，那么查处自然就有了法律监督的意味。这就加强了检察机关在诉讼环节的法律监督。而对于有的学者提出的检察机关同时承担诉讼监督职能和刑事案件公诉职能双重角色的冲突问题，该观点一定程度上反映了控辩双方平等对抗诉讼结构中检察官在诉讼中地位当事人化的倾向，但是忽略了两者之间也有协调一致的一面，即诉讼监督和追诉权统一于法律监督权，检察官需要坚持法律监督职责，恪守检察官客观公正义务。检察机关作为国家追诉机关代表国家提起公诉，这一身份决定其不同于诉讼中一般的当事人，除承担控诉义务外，还具有客观公正的诉讼义务，须要同时审查对被告人不利和有利的证据。

　　三、检察机关的对内关系问题：

　　我国双重领导体制与台湾地区检察一体原则下的垂直领导

　　与上述对外关系对应的，这里的对内关系即是指检察机关的内外部领导关系问题，也就是理论研究中俗称的领导体制。我国宪法为我国检察机关实行双重领导体制提供了法律依据，检察机关既受上级检察机关的领导，又受同级人大及其常委会的领导。

　　在检察机关首长的产生发生上，台湾地区的检察总长，是由“总统”提名，经“立法院”任命。在内部领导体制上，台湾地区“法院组织法”明文规定了检察一体原则：一是“法院组织法”第63条赋予了“检察总长”及各级检察长对下属检察官的指挥监督权，同时还规定下属检察官对检察长的指挥监督命令有服从之义务；二是“法院组织法”第64条规定：“检察总长、检察长得亲自处理所指挥监督之检察官之事务，并得将该事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理之。”依据该条规定，上级检察首长既可以将下级检察官的事务收取后由自己亲自处理，亦可以将下级检察官的事务收取后移交由其他检察官处理，此即检察首长的职务收取权和移转权。上述法条被视为台湾地区检察体系奉行检察一体原则的法律依据。据此，台湾地区检察体系形成了以“检察总长”为顶点的“上命下从”的金字塔结构。在台湾地区，上级检察首长依据检察一体原则而行使指挥监督权和职务收取、移转权，又称为“内部指令权”。与外于检察系统的“法务部长”享有的外部指令权不同，内部指令权适用于检察体系内部即检察长及其下属检察官之间，且该指令权行使的对象既包括检察行政事务也包括检察业务[7]。在这里值得一提的是我国也根据检察一体的理论和思想，不断强化了双重领导体制中的垂直领导。最高人民检察院自1999年2月明确提出检察一体构想以后，陆续在高检院、各省级检察院建立了职务犯罪侦查指挥中心，2000年起建立了下级检察院向上级检察院请示报告制度，并完善了上级检察院对重大案件的交办、提办、参办、督办制度；2007年8月以后，检察一体化建设更多的集中在强化上级检察院对下级检察院办案、干部管理的领导和监督上[8]。

　　台湾地区的检察体系实行完全的“垂直领导”，检察机关的人、财、物配备统一通过“法务部”由“中央”财政预算编列和分配。而目前，我国地方各级检察机关虽然与同级地方党政机关之间并没有法律上的领导关系，但实际上地方各级检察机关的人、财、物却都是由地方党政机关决定。当前司法改革的方向之一，正是推进省以下垂直，弱化地方对检察机关的制约。

　　四、检察权运行机制改革和发展的构想

　　法院的司法地位越来越受到普世价值观的认可，公安机关作为人民民主专政最强有力的工具，基于现实社会治理的需要之下，两者的职能和权限在理论和实务中均有不同扩大的趋势。而就作为检察机关实际中心地位的刑事诉讼环节来说，权限和职能总的来说是一定量的。前两者扩大的趋势一定程度上就会挤压中间环节检察机关的执法权限和实际功能。而且检察机关处于中间环节，比较敏感，一旦自身办案出现有可指摘的地方，既较容易被发觉，亦会承受来自各方面的批评和压力。这就需要检察机关强化好自身的权力运作，不断的改革和发展检察权运行机制，完善和发展好我国的检察制度，强化自身监督，增强自身执法的质量和水平，树立起检察机关良好的公信力和形象，为法律监督的理论提供现实的实践依据。具体来说，可以从以下几个方面着手：

　　第一、理顺检察机关领导体制，保障检察权的独立行使。

　　检察机关是国家的法律监督机关，检察权是否能够独立行使关系到整个法律监督体系的构建和监督职能的发挥。我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等明确规定了检察权独立行使，但是在目前的双重领导体制之下，检察机关基本隶属于地方，在人事管理、财政发放、物质装备等方面均受制于地方，这既削弱了上级检察机关对下级机关的领导，又难以避免司法权力的碎片化、地方化和诸侯化，导致了实际中诸如颖泉事件等各种各样问题的发生。而加强垂直领导则可以较好的在不带来现有体制的剧烈变动的前提下解决好这一问题。

　　这里所谓的加强垂直领导一是要坚持、加强和改善党对检察机关的领导。从历史和实践上看，坚持党的领导是我们取得革命斗争胜利历史和当下实现依法治国，建设社会主义法治国家实践的根本保证。这里所说的坚持、加强和改善党对检察机关的领导，主要并不是指地方党委对检察机关的领导，而应该更多体现为“垂直领导”上：各级检察院在各个方面接受本院党组的领导；地方各级检察院党组接受上级检察院党组的领导；最高人民检察院党组对全国检察院内部党组进行领导；中共中央对最高人民检察院党组直接领导。地方各级党委可以对各级检察院党组提出建议，进行监督。这样便能有效的制止地方政权对司法的影响，真正达到体制的独立性和司法公正性[9]。应该明确，目前司法改革提出的省以下人财物统一管理，其只是考虑到我们基层院众多、各地区实际情况复杂、高检院也没有全面系统的管理经验，直接实行垂直领导缺乏可操作性的权宜之计，其改革的最终路径仍然是最后实行完全的垂直管理。

　　二是在人事和经费保障上，检察机关的人、财、物配备统一通过最高人民检察院由中央财政预算编列和分配；对下级检察院干部提拔的提名权由本院党组负责，报上级院党组讨论决定，向同级地方党委报备。以人事和经费管理体制上的独立保障检察权的独立行使，真正破除现实情况中司法权力碎片化、地方化和诸侯化的倾向。

　　第二，强化检察机关的职权功能，落实和强化法律监督。

　　随着现代社会管理复杂化程度的加深，对社会和公众利益的维护需求逐渐加大，这就客观上倒逼作为社会和公众利益维护者的检察机关行使职权从传统的刑事诉讼不断向民事诉讼和行政诉讼拓展。而这一问题的实现则需要立法上的保障，在具体规定上明确检察机关如何在诉讼活动中对诉讼行为进行监督，有何种权限和方式监督，立法的完善是司法实务达到具体可操作和落实的前提和基础。

　　第三，实行检察人员分类管理，促进队伍建设科学发展。

　　检察官是依法行使国家检察权的检察人员，有特定的含义。检察官之外的人员如书记员、司法行政人员、司法警察、专业技术人员、工勤人员显然不是法律意义上的检察官。对检察工作人员按其工作性质、责任大小、难易程度、任职资格加以细分，分类管理和发展，使其责、权、利明确和统一，走专业化之路，实现检察权的合理配置，是检察管理改革的内在要求[10]。而分类管理，使责、权、利明确和统一，建立专业化的检察队伍，实现检察权的合理配置的另一面则是从优待检，目前我们正在推进的司法改革正是朝着这个方向努力。

　　第四，完善具体办案机制和程序，切实维护公平正义。

　　过去推行的主诉检察官等办案责任制只是以主诉等检察官为核心的办案组，主诉等检察官虽为第一责任人，但拥有的决定权并不充分和全面，责、权、利不相统一，办案中普遍存在“审者不定、定者不审”的问题。但是该办案制度累积的经验对我们目前司法改革推进的“主任检察官”、“独任检察官”等办案机制的实行极具参考价值，若不能在检察机关内部重新优化配置检察权，以切实可行的制度保障检察权的独立行使，使检察官成为在办案中真正拥有一定决定权且责、权、利相统一的办案主体，则“审者不定、定者不审”的问题无可避免，办案机制改革可能沦为新瓶装旧酒的文字游戏。可考虑参照国外的相关做法，在立法上建立检察官的职务保障制度，赋予检察官在诉讼法上的独立主体地位，检察官的诉讼行为具有程序上的效力，除非办案检察官本身行为违法而符合替换等条件，否则检察长不能决定或终止其诉讼行为，只能在事后追究组织上的责任。而如此一来无疑会触及到检察院主要领导的核心权力，无异于自我革命，难度甚或超过人员分类管理。而改革到深处，如何处理检察官上下级之间的关系，如何合理优化检察权的内部配置，如何引入外部监督等问题却无可回避。尤为重要的是如何设置检察官遴选和惩戒委员会的参与人选和运行机制，如何通过开放性的制度设计广泛吸纳社会力量特别是法律界专业人士的参与，引进外界力量监督保证选任的公平性和科学性，避免因为制度设计运行不合理导致检察机关内部上下级院过度的行政化及检察官上下级之间人身关系的过度依附。否则原有的官僚科层制、地方干涉等过度行政化的旧病未去，又添内部高度集权的司法新疾。正如有的学者所言“对地方保护主义影响，尚可以以司法专门技术抵制，若上下法院人财物浑然一体，等级森严分明，令出如山，官大一级压死人，下级遁无可遁，唯仰上级鼻息诺诺而已。”

　　总的来说，完善和发展我国检察制度的核心要点概括来说就是“去行政化，强司法化”，淡化行政色彩，加强司法色彩，去除检察机关行政化管理产生的弊端和问题，通过检察权运行机制的改革和发展来保障好检察机关独立行使检察权，建设好具有中国特色的检察事业，以在我国社会主义法律体系中发挥出更加重要的作用！

　　【参考书目】

　　[1] 万毅．《台湾地区检察制度》[M] ． 中国检察出版社，第1版．

　　[2] 姚秀兰．《海峡两岸检察制度若干问题之比较研究》[J] ．《黑龙江省政法管理干部学院学报》1999年第2期．

　　[3] 龙宗智．《两岸检察制度同与不同》[N] ．《检察日报》2010年12月9日．

　　[4] 蔡碧玉．《检察机关人力运用之研究》[D] ．台湾大学社会科学院政治学系硕士论文，2008 年1月．

　　[5] 韦立仁《关于提前介入》[J]．法学杂志1989年第2期．

　　[6] 王兆鹏．《辩护权与诘问权》[M] ．台湾元照出版有限公司 2008 年版，序．

　　[7] 万毅．两岸检察机关领导体制比较[J] ．《东方法学》2012年第1期．

　　[8] 冯向辉．《当代中国检察制度改革的历史回顾》[J] ．《江海学刊》2009年第3期．

　　[9] 徐飞 章元根．《浅议我国检察制度改革》[J]．法制与社会2011 年11期（下）．

　　[10] 黎毅．《论检察制度改革》[J]．法制与社会2009 年11期（上）．

　　[11] 同{8}．